Navigation und Service

Zielgruppeneinstiege

Allgemeine Hinweise für Gesundheitsbehörden zur Kontaktaufnahme und Zusammenarbeit mit marginalisierten Bevölkerungsgruppen

Diese Hinweise richten sich an lokale Gesund­heits­behörden. Sie sollen die Kontaktaufnahme, Kommunikation und Zusammenarbeit mit marginalisierten Bevölkerungsgruppen bei der Planung und Umsetzung von Präventions- und Infektionsmaßnahmen in der COVID-19-Pandemie unterstützen. Dazu werden praktische Handlungsmöglichkeiten vorgeschlagen. Antidiskriminierende und adressatinnen- und adressatengerechte Vorgehensweisen, die aktive Einbeziehung (Beteiligung) marginalisierter Bevölkerungsgruppen sowie die Berücksichtigung ihrer (sozialen und ökonomischen) Lebensrealitäten können zum Schutz der gesamten in Deutschland lebenden Bevölkerung beitragen.

Die Effektivität von Verhaltensregeln und Infektionsschutzmaßnahmen in einer Epidemie ist maßgeblich von der Mitwirkung der betroffenen Bevölkerung abhängig. Dies ist eine der zentralen Erkenntnisse aus den HIV- und der Ebolafieber-Epidemien [1-4]. Beteiligung ist zudem ein zentraler Aspekt in der Erklärung von Alma Ata 1978. Dort heißt es in Artikel IV: "Die Menschen haben das Recht und die Verpflichtung, sich individuell und kollektiv an der Planung und Umsetzung ihrer Gesundheitsversorgung zu beteiligen“ [5].

Um Mitwirkung zu ermöglichen, sind ein barrierefreier Zugang zu Informationen sowie eine effektive Kommunikation zwischen Behörden, Versorgungs- und Präventionseinrichtungen und marginalisierten Bevölkerungsgruppen1 eine wichtige Voraussetzung. Mit Marginalisierung einhergehende institutionelle, strukturelle und direkte Diskriminierung (z.B. auf Grund von Rassismus, Armut, sexueller Orientierung, Wohnungslosigkeit u.a.), fehlender Zugang zu Versorgung und Informationen sowie soziale und ökonomische Deprivation können die Effektivität von Infektionsschutzmaßnahmen beeinträchtigen. Auch fehlendes Vertrauen und gegenseitige Vorbehalte (Behörden ↔ Bevölkerungsgruppen) können Prozesse erschweren.

Das vorliegende Konzept soll die Kontaktaufnahme, Kommunikation und Zusammenarbeit mit marginalisierten Gruppen unterstützen, um die Wirksamkeit der Maßnahmen der Gesundheitsbehörden zu stärken, die Gesundheit der gesamten Bevölkerung zu verbessern und zu gewährleisten und dabei auch diejenigen im Blick zu haben, die nicht oder nicht ausreichend durch allgemeine Maßnahmen erreicht werden.

Hintergrund

Hintergrund für die Erstellung des Konzepts waren verschiedene COVID-19 Ausbruchsgeschehen in mehreren Bundesländern im Mai und Juni 2020. Unter den Betroffenen waren u.a. Menschen in prekären Wohnverhältnissen mit niedrigem sozioökonomischem Status, Migrantinnen und Migranten aus unterschiedlichen (häufig osteuropäischen) Ländern sowie Romnja und Roma.

Dabei handelte es sich nicht um homogene Gruppen oder Gemeinschaften (Communities), sondern um Menschen mit unterschiedlichen Biografien, Herkunft, Sprache, Familienstand, Bildungsstand, Arbeitssituation, Aufenthaltsstatus und Aufenthaltsdauer in Deutschland, Krankenversicherungsstatus, Zugang zu Gesundheitsversorgung und Religionen sowie Wohn- und Lebensbedingungen.

Strukturelle, institutionelle und direkte (rassistische sowie armutsgezogene) Diskriminierung sowie gesellschaftlich verankerte Vorurteile gegenüber marginalisierten Bevölkerungsgruppen erzeugen systematische Ausschlüsse und wirken sich auf Teilhabechancen hinsichtlich u.a. Bildung, Wohnraum und Arbeitsmarkt aus. Dadurch sind bestimmte Bevölkerungsgruppen in Deutschland überproportional häufig von Armut betroffen. Dies wiederum kann zur Folge haben, dass Menschen in beengten Wohnverhältnissen leben, im informellen Sektor oder in geringbezahlten und/oder gesundheitsgefährdenden Tätigkeiten beschäftigt sind, eine geringe Literarität aufweisen und im Fall einer Quarantäne auf keine oder geringe finanziellen Rücklagen und Lebensmittelvorräte zurückgreifen können. Dadurch entstehen spezifische Erkrankungsrisiken und Versorgungsbedarfe, die in der Planung und Umsetzung von Infektionsschutzmaßnahmen Berücksichtigung finden sollten, damit Maßnahmen und Verhaltensregeln zum Schutz vor einer Infektion mit SARS-CoV-2 angemessen umgesetzt werden (können) [6-8].

Viele in den Ausbrüchen betroffene Menschen waren von Marginalisierung im Sinne von sozio-ökonomischer Benachteiligung und prekärer Wohn- und Arbeitsbedingungen betroffen. Im Rahmen der erfolgten Amtshilfen gab es Herausforderungen im Ausbruchsmanagement, die insbesondere auf Schwierigkeiten in der Kommunikation der Gesundheitsbehörden mit den betroffenen Menschen zurückzuführen waren.

Grundhaltung der vorliegenden Hinweise ist, dass es weder „schwer erreichbare“ noch „schwierige Populationen“ gibt. Mit antidiskriminierenden und adressatinnen- und addressatengerechten Vorgehensweisen werden alle Bürgerinnen und Bürger befähigt, bei der Eindämmung der Pandemie mitzuwirken.

Communities, Stigmatisierung und Einbeziehung: Beispiel Sintizze/Sinti und Romnja/Roma

Sintizze/Sinti und Romnja/Roma sind die größte Minderheitenpopulation Europas. Bilder über Sintizze/Sinti und Romnja/Roma werden durch gesellschaftlich verankerte Vorurteile geprägt. Häufig wird die Population stigmatisiert und fälschlicherweise als homogene Gruppe dargestellt. Viele Sintizze/Sinti und Romnja/Roma haben die deutsche Staatsbürgerschaft, andere sind erst in den letzten Jahren oder Monaten aus verschiedenen Herkunftsländern nach Deutschland zugewandert.

Sintizze/Sinti und Romnja/Roma sind in Deutschland und ganz Europa von Rassismus und Diskriminierung betroffen [9]. Antiziganismus und Antiromaismus haben eine geschichtliche Kontinuität, was sich u.a. in der öffentlichen Darstellung und der weitverbreiteten gesellschaftlichen und teilweise normalisierten Abwertung der Minderheitenpopulation [10] zeigt. Damit verbundene systematische Ausschlüsse und Benachteiligung führen zu geringeren Teilhabechancen auf dem Arbeits- und Wohnungsmarkt und viele Sintizze/Sinti und Romnja/Roma leben dadurch in Armut [9,11]. Armutsbedingte Ausgrenzung ist mit deutlich niedrigeren gesundheitlichen Chancen verbunden.

In vergangenen COVID-19 Ausbrüchen haben Romnja und Roma sowie zivilgesellschaftliche Organisationen das Vorgehen der Behörden und die das Geschehen begleitende Berichterstattung kritisiert. Kritikpunkt war, dass sich das Vorgehen trotz der Heterogenität der Bewohnerinnen und Bewohner der in den Ausbrüchen betroffenen Gebäude häufig auf die Ethnizität der Romnja und Roma fokussierte, was insbesondere bei marginalisierten Populationen zur Reproduktion und Verstärkung von Vorurteilen und Stereotypisierung beitragen kann. Auch im Sinne des Infektionsschutz ist ein differenziertes Vorgehen notwendig, denn nicht die Ethnizität sondern das Verhalten der Personen (z.B. Besuch von Veranstaltungen) und die Verhältnisse, in denen sie leben (z.B. Wohn- und Arbeitssituation) beeinflussen das Risiko der Infektion und bieten effektive Ansätze für Prävention- und Infektionsschutzmaßnahmen.

Handlungsmöglichkeiten

Bei der verantwortungsvollen Planung und Umsetzung von Infektionsschutzmaßnahmen in Ausbruchsgeschehen, in denen marginalisierte Bevölkerungsgruppen betroffen sind, ist zu bedenken, dass Marginalisierung und Stigmatisierung durch Maßnahmen und Kommunikation im Rahmen der Ausbruchseindämmung weiterhin verstärkt werden können. Die Berücksichtigung der Lebensrealität der Menschen und der sozialen Determinanten kann ein verantwortungsvolles Vorgehen unterstützen.

Präventive Maßnahmen und Vorbereitung

Bereits im Vorfeld können Präventionsbotschaften im Hinblick auf alltagsrelevante und präventive Maßnahmen (z.B. AHA-Regeln) adressatinnen- und adressatengerecht aufgearbeitet und über geeignete Medien und Multiplikatorinnen und Multiplikatoren in der gesamten Bevölkerung und in spezifischen Gruppen oder Communities verteilt werden. Hierzu ist es notwendig Schlüsselpersonen oder vermittelnde Organisationen (bspw. Beratungs- und Vertretungsorganisationen) rechtzeitig zu identifizieren und in den Kommunikationsprozess einzubinden.

Die Berücksichtigung bestehender Unterstützungsbedarfe (z.B. Informationen, Lebensmittel, medizinische Versorgung, rechtliche Beratung) ist bei der Umsetzung von Maßnahmen wie etwa einer Quarantäneanordnung hilfreich. Zur Identifikation des Unterstützungsbedarfs eignet sich bei Auftreten eines Infektionsgeschehens eine gezielte Situationsbewertung in den betroffenen Bevölkerungsgruppen.

Vorbehalten und Misstrauen gegenüber Behörden und behördlicher Maßnahmen begegnen

Systematische Benachteiligung und Verwehrung gesellschaftlicher Teilhabe können zu einer niedrigen Bereitschaft zur Mitwirkung und Akzeptanz von Infektionsschutzmaßnahmen durch Bevölkerungsgruppen oder Einzelpersonen im Fall des Auftretens einzelner COVID-19 Fälle oder eines Ausbruchs führen. Eine prekäre Wohn-, Arbeits- und Einkommenssituation, sowie fehlender Zugang zu Informationen können dazu führen, dass Maßnahmen und Vorgaben im Rahmen des Infektionsschutzes nicht eingehalten werden können. Auch kann es zu Misstrauen gegenüber Behörden und Einrichtungen kommen, die für die Umsetzung der Maßnahmen zuständig sind. Um Vorbehalten entgegenzuwirken und Vertrauen aufzubauen, können folgende Vorgehensweisen unterstützen:

  • Einbezug von Vertretungsorganisationen
  • Einbezug von Beratungsstellen
  • Einbezug von Schlüsselpersonen, die Einfluss in bestimmten Communities haben und gut vernetzt sind
  • Beteiligung betroffener Bevölkerungsgruppen (Beteiligung von Gemeinschaften)
  • Berücksichtigung sozialer Determinanten

Beteiligung betroffener Bevölkerungsgruppen und Einbezug von Vertretungsorganisationen

Die Kontaktaufnahme zu marginalisierte Bevölkerungsgruppen sowie deren Beteiligung an der Planung und Umsetzung von Maßnahmen kann maßgeblich zum Infektionsschutz beitragen. Auch die Evaluation möglicher Bedarfe (Rapid Assessment) kann unter Beteiligung der betroffenen Personen erfolgen, da sie über das dafür notwendige Insiderwissen verfügen. Im Fall von Zugangsbarrieren zur Bevölkerungsgruppe auf Grund von sprachlichen oder durch Misstrauen begründeten Barrieren können Vertretungsorganisationen eine vermittelnde Rolle übernehmen und einen Zugang schaffen. Auch Sprachmittelnde können eine solche Rolle übernehmen, da sie sowohl mit den Behörden als auch mit den Bevölkerungsgruppen in Kontakt stehen und über Wissen bezüglich ihrer Bedarfe und Sorgen verfügen. Um die Kommunikation zwischen Behörden, Vertretungsorganisationen und marginalisierten Bevölkerungsgruppen zu erleichtern, wäre im Umkehrschluss auch eine Ansprechperson in den Behörden hilfreich.

  • Beteiligung betroffener Bevölkerungsgruppen

    • Beteiligung bei Information zu und Umsetzung von Infektionsschutzmaßnahmen
    • Einsatz als Multiplikatorinnen und Multiplikatoren
    • Einbezug von Schlüsselpersonen wie zum Beispiel religiös einflussreiche Personen (Pastoren, Imame, Pfarrer) oder zentrale Personen in Kultureinrichtungen, Sportvereinen etc., die Einfluss in bestimmten Communities haben und gut vernetzt sind
  • Einbezug der Integrationsbeauftragten der Bezirke

    • Kommunale Integrationsbeauftragte sind mit lokalen Akteuren der Stadtteile/Bezirke vernetzt
    • Europabeauftragte können für Fragen bzgl. Bürgerinnen und Bürgern aus dem europäischen Ausland hinzugezogen werden
  • Einbezug von Vertretungsorganisationen

    • Selbstorganisationen, Beratungsstellen und andere zivilgesellschaftliche Organisationen können mit ihrer Expertise unterstützen
    • Beratungsstellen der großen Wohlfahrtsverbände (z.B. Caritas, Arbeiterwohlfahrt (AWO), Diakonie), lokale Beratungsorganisationen rund um die Themen Wohnen, Arbeit und Arbeitsschutz, Bildung, Gesundheit und Antidiskriminierung, sowie Opferberatungsstellen rechter, rassistischer und antisemitischer Gewalt sind häufig vor Ort (Bezirk/Stadtteil) in die Unterstützung der Betroffenen involviert und sollten bei der Kommunikation möglichst miteinbezogen werden

Sprachbarrieren überwinden und Informationsdefizite ausgleichen

Informationsbedarfe und benötigte Sprachen können gemeinsam mit den betroffenen Menschen sowie mit Vertretungsorganisationen ermittelt werden. Auch sollte ermittelt werden, welche Aktivitäten zur Aufklärung und Prävention es bereits in den Bevölkerungsgruppen gibt und welche Unterstützungsbedarfe hinsichtlich der Aufklärung und Informationsvermittlung.

Dies kann folgende konkrete Schritte umfassen:

  • Ermittlung und Berücksichtigung der gesprochenen Sprachen
  • Bei Bedarf Hinzuziehung von Sprachmittlung (vor Ort/telefonisch)
  • Das Angebot der Sprachmittlung kann auch die Bildung von Vertrauen unterstützen
  • Nutzung übersetzter Materialien (z.B. RKI, BZgA, Integrationsbeauftragte)
  • Übersetzung von Materialien in noch nicht vorliegende Sprachen, ggf. durch die BZgA in Zusammenarbeit mit Selbstorganisationen
  • Berücksichtigung der Literalität der Menschen, bei Bedarf mehrsprachige mündliche oder audio-visuelle Formate für Information und Aufklärung anbieten (z.B. mehrsprachige Videos der BZgA unter https://www.infektionsschutz.de/coronavirus.html)

Antidiskriminierende Kommunikation jederzeit ermöglichen

  • Bei der Kommunikation von Informationen zur Beschreibung der betroffenen Populationen in öffentlichen Äußerungen wie Pressemitteilungen oder Interviews ist zu überprüfen, ob sie im Hinblick auf den Infektionsschutz zielführend sind und Aufschluss über notwendige Maßnahmen geben.
  • Unnötige Informationen, wie z.B. die Nennung von (vermeintlichen) Ethnizitäten der Betroffenen, die keinen Mehrwert für den Infektionsschutz haben, sollten vermeiden werden. Sie können zu Stigmatisierung führen und irreführend sein, da sie z.B. eine ggf. nicht vorhandene Homogenität von Communities suggerieren.
  • Die Zugehörigkeit zu religiösen oder sozialen Gemeinschaften kann für die Kontaktpersonennachverfolgung oder Identifikation von Schlüsselpersonen und unterstützenden Vertretungs-/Selbstorganisationen relevant sein.
  • Reproduktion von Stereotypen und Vorurteilen sollte sowohl in der internen Kommunikation, sowie in der Berichterstattung und in der Planung und Umsetzung von Maßnahmen (Do-no-harm-Prinzip) vermieden werden.

Kontakt: oegd-kontakt[at]rki.de

Literatur

  1. Marston, C., A. Renedo, and S. Miles, Community participation is crucial in a pandemic. Lancet, 2020. 395(10238): p. 1676-1678.
  2. Pandve, H.T. and S. Kannan, Community Participation–A Way Forward in Fight against COVID-19 Pandemic. Epidemol Int J, 2020. 4(4).
  3. Skrip, L.A., et al., Unmet needs and behaviour during the Ebola response in Sierra Leone: a retrospective, mixed-methods analysis of community feedback from the Social Mobilization Action Consortium. The Lancet Planetary Health, 2020. 4(2): p. e74-e85.
  4. WHO, Ebola response: What needs to happen in 2015. One year into the Ebola epidemic. 2015.
  5. WHO, Erklärung von Alma-Ata. 1978.
  6. Benfer, E.A., et al., Health Justice Strategies to Combat the Pandemic: Eliminating Discrimination, Poverty, and Health Inequity During and After COVID-19. Poverty, and Health Inequity During and After COVID-19 (June 2020), 2020.
  7. ECDC, Guidanceonthe provision of support formedically and socially vulnerable populations in EU/EEA countries and the United Kingdom during the COVID-19 pandemic. 2020.
  8. Prasad, V., B.S. Sri, and R. Gaitonde, Bridging a false dichotomy in the COVID-19 response: a public health approach to the ‘lockdown’ debate. BMJ Global Health, 2020. 5(6): p. e002909.
  9. Rights, E.U.A.f.F., Second European Union Minorities and Discrimination Survey. Roma – Selected findings. 2016.
  10. Zick, A., B. Küpper, and W. Berghan, Verlorene Mitte - Feindselige Zustände. Rechtsextreme Einstellungen in Deutschland 2018/19. Hg. für die Friedrich-Ebert-Stiftung v. Franziska Schröter. 2019, Bonn: DIETZ.
  11. Eklund Karlsson, L., K.C. Ringsberg, and K. Crondahl, Work-integrated learning and health literacy as catalysts for Roma empowerment and social inclusion: A participatory action research. Action Research, 2019. 17(4): p. 549-572.

1 In diesem Papier verstehen wir unter marginalisierten Bevölkerungsgruppen Menschen, die durch geografische, wirtschaftliche, soziale oder kulturelle Strukturen an den Rand der Gesellschaft verdrängt und somit marginalisiert sind. Marginalisierung geht mit einem Verlust von Ressourcen, Einflussmöglichkeiten und Status einher, kann auf unterschiedliche Weise erfolgen und unterschiedliche Bevölkerungsgruppen, u.a. auch Minderheitenpopulationen, betreffen.

Stand: 03.09.2020

Gesundheitsmonitoring

In­fek­ti­ons­schutz

Forschung

Kom­mis­sio­nen

Ser­vice

Das Robert Koch-Institut ist ein Bundesinstitut im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Gesundheit

© Robert Koch-Institut

Alle Rechte vorbehalten, soweit nicht ausdrücklich anders vermerkt.