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Allgemeine Hinweise für Gesundheitsbehörden:
Kontaktaufnahme und Zusammenarbeit mit marginalisierten Bevölkerungsgruppen während der COVID-19-Pandemie

Diese Hinweise richten sich vorrangig an lokale Gesundheitsbehörden. Sie sollen die Kontaktaufnahme, Kommunikation und Zusammenarbeit mit marginalisierten Bevölkerungsgruppen1 bei der Planung und Umsetzung von Präventions- und Infektionsschutzmaßnahmen in der COVID-19-Pandemie unterstützen. Dazu gehören z.B. Ausbruchsmanagement und Impfprävention. Es werden praktische Handlungsmöglichkeiten vorgeschlagen. Antidiskriminierende und adressatinnen- und adressatengerechte Vorgehensweisen, die aktive Einbeziehung von Betroffenen sowie die Berücksichtigung ihrer (sozialen und ökonomischen) Lebensrealitäten können zu einem effektiven Infektionsschutz für alle beitragen.

Die Effektivität von Verhaltensregeln und Infektionsschutzmaßnahmen in einer Epidemie ist maßgeblich von der Mitwirkung der betroffenen Bevölkerung abhängig. Dies ist eine der zentralen Erkenntnisse aus den HIV- und Ebolafieber-Epidemien [1-4]. Die Beteiligung der Bevölkerung ist zudem ein zentraler Aspekt in der Erklärung von Alma Ata 1978. Dort heißt es in Artikel IV: "Die Menschen haben das Recht und die Verpflichtung, sich individuell und kollektiv an der Planung und Umsetzung ihrer Gesundheitsversorgung zu beteiligen“ [5].

Um Mitwirkung zu ermöglichen, sind ein barrierefreier Zugang zu Informationen für alle sowie eine effektive Kommunikation zwischen Behörden, Versorgungs- und Präventionseinrichtungen und allen Bevölkerungsgruppen eine wichtige Voraussetzung. Dies ist auch für von Marginalisierung betroffene Bevölkerungsgruppen sicherzustellen. Mit Marginalisierung einhergehende institutionelle, strukturelle und alltägliche Diskriminierung (z.B. auf Grund von Rassismus, Armut, sexueller Orientierung, Wohnungslosigkeit u.a.), fehlender Zugang zu Versorgung und Informationen sowie soziale und ökonomische Deprivation können die Effektivität von Infektionsschutz- und Präventionsmaßnahmen beeinträchtigen. Auch fehlendes Vertrauen und Vorbehalte (Behörden ↔ Bevölkerungsgruppen) können Prozesse erschweren.

Die vorliegenden Hinweise sollen die Kontaktaufnahme, Kommunikation und Zusammenarbeit mit marginalisierten Gruppen unterstützen. Ziel ist es sicherzustellen, dass Behörden nicht (unbeabsichtigt) selbst diskriminierend handeln, dadurch Marginalisierung reproduzieren und marginalisierten Bevölkerungsgruppen Schaden zufügen. Sie sollen dabei helfen, die Wirksamkeit der Maßnahmen der Gesundheitsbehörden zu stärken, die Gesundheit einzelner Bevölkerungsgruppen und damit der gesamten Bevölkerung zu verbessern und somit zu gewährleisten, auch diejenigen im Blick zu haben, die bisher nicht oder nicht ausreichend durch allgemeine Maßnahmen erreicht werden.

Hintergrund

Strukturelle, institutionelle und alltägliche (rassistische sowie armutsgezogene) Diskriminierung sowie gesellschaftlich verankerte Vorurteile gegenüber marginalisierten Bevölkerungsgruppen erzeugen systematische Ausschlüsse und wirken sich auf Teilhabechancen hinsichtlich Bildung, Wohnraum und Arbeitsmarkt aus. Dadurch werden systematisch Armut und prekäre Lebenslagen erzeugt. Damit geht einher, dass Menschen in beengten Wohnverhältnissen leben, im informellen Sektor oder in geringbezahlten und/oder gesundheitsgefährdenden Tätigkeiten beschäftigt sind, eine geringe Literarität aufweisen und im Fall einer Quarantäne auf keine oder geringe finanziellen Rücklagen und Lebensmittelvorräte zurückgreifen können. Daraus resultieren spezifische Erkrankungsrisiken und Versorgungsbedarfe, die in der Planung und Umsetzung von Infektionsschutz- und Präventionsmaßnahmen Berücksichtigung finden sollten, damit Maßnahmen und Verhaltensregeln zum Schutz vor einer Infektion mit SARS-CoV-2 angemessen umgesetzt werden (können) [6-8].

Im Rahmen verschiedener Ausbruchsgeschehen mit Unterstützung von RKI-Teams zeigten sich Herausforderungen, aus denen sich einige Hinweise ableiten lassen. Grundhaltung der vorliegenden Hinweise ist, dass es weder „schwer erreichbare“ noch „schwierige Bevölkerungsgruppen“ gibt. Vielmehr geht es darum, durch antidiskriminierende und adressatinnen- und adressatengerechte Kommunikation und Vorgehensweise möglichst alle Bürgerinnen und Bürger zu befähigen, bei der Eindämmung der Pandemie mitzuwirken. Die Vermeidung von Zwangsmaßnahmen wie etwa Zwangstestungen und Kollektivquarantänen in Ausbruchsgeschehen, sowie die Berücksichtigung spezifischer Versorgungs- und Informationsbedarfe spielen dabei eine zentrale Rolle. Dies gilt auch im Hinblick auf die Umsetzung von Impfangeboten.

Ethnisierung sozialer Probleme

In den Ausbruchsgeschehen waren Deutsche und Nicht-Deutsche, Arbeitsmigrantinnen und Arbeitsmigranten und Studierende betroffen. Viele von ihnen waren von Armut, prekären Wohn- und Arbeitssituationen und Rassismus betroffen. Trotzdem fokussierte sich die mediale Berichterstattung häufig auf die Ethnizität und in manchen Fällen die Religion einzelner betroffener Personen in den Geschehen. So wurde z.B. von Ausbrüchen in „Roma-Häusern“2, „Ausbrüchen bei Großfamilien“ oder von einem „Zuckerfest-Ausbruch“ gesprochen. Dies wurde u.a. durch zivilgesellschaftliche Organisationen kritisiert, da einzelne Bevölkerungsgruppen auf Grund ihrer (vermeintlichen) Ethnizität oder Religionszugehörigkeit, im Gegensatz zu anderen Bevölkerungsgruppen, immer wieder im Zusammenhang mit verstärktem Infektionsgeschehen benannt wurden. Beim sogenannten „Zuckerfest-Ausbruch“ konnte im Nachhinein kein Zusammenhang zu den Feierlichkeiten des Zuckerfests festgestellt werden.

Im Sinne des Infektionsschutz ist vielmehr ein differenziertes und diskriminierungssensibles Vorgehen notwendig. Nicht die Ethnizität, sondern das Verhalten von Personen (z.B. Besuch von Veranstaltungen, Aufenthalt mehrere Personen in geschlossenen Räumen, Beachtung der AHA-L-Regeln) und die Verhältnisse (z.B. Wohn- und Arbeitssituation, Zugang zu Informationen und Gesundheitsversorgung) beeinflussen das Risiko einer Infektion sowie eines schweren Krankheitsverlaufs und die Inanspruchnahme von Impfangeboten und bieten effektive Ansätze für Infektionsschutz- und Präventionsmaßnahmen. Ethnisierende Beschreibungen hingegen können Vorurteile und Stereotype reproduzieren, Marginalisierung verstärken und somit die Compliance und die Gesundheit der Bevölkerung verschlechtern.

Handlungsmöglichkeiten

Präventive Maßnahmen und Vorbereitung

Um Infektionen, schwere Verläufe und Ausbrüche zu vermeiden, können Präventionsbotschaften im Hinblick auf alltagsrelevante Maßnahmen (z.B. AHA-L-Regeln, Impfung) adressatinnen- und adressatengerecht aufgearbeitet und über geeignete Medien und Multiplikatorinnen und Multiplikatoren in der gesamten Bevölkerung und in spezifischen Gruppen oder Communities verteilt werden. Möglicherweise ist eine rein schriftliche Informationsverteilung nicht ausreichend. Mündliche Aufklärung, Nutzung von Multimedien, Bild- und Videomaterial, Hinzuziehung von Sprachmittlung und ggf. Identifikation und Einbeziehung von Schlüsselpersonen oder vermittelnden Organisationen kann hilfreich oder notwendig sein.

Wenn die Nutzung von Präventionsmaßnahmen (z.B. das Nutzen von Impfangeboten) ungenügend ist, kann es notwendig sein, individuelle oder gruppenspezifische Barrieren zunächst zu ermitteln, um diese dann gezielt adressieren zu können. Die Beteiligung betroffener Bevölkerungsgruppen und Einbezug von Vertretungsorganisationen können dabei hilfreich sein (siehe unten).

Die Berücksichtigung möglicher Unterstützungsbedarfe (z.B. Informationen, Lebensmittel, medizinische Versorgung, rechtliche Beratung) ist bei der Umsetzung von Maßnahmen wie etwa einer Isolations- oder Quarantäneanordnung essentiell.

Vorbehalten und Misstrauen gegenüber Behörden und behördlicher Maßnahmen begegnen

Systematische Benachteiligung und Verwehrung gesellschaftlicher Teilhabe können zu einer verminderten Bereitschaft zur Mitwirkung und Akzeptanz von Infektionsschutz- und Präventionsmaßnahmen (z.B. Impfungen) durch Bevölkerungsgruppen oder Einzelpersonen führen. Eine prekäre Wohn-, Arbeits- und Einkommenssituation, sowie fehlender Zugang zu Informationen können die Einhaltung von Maßnahmen und Vorgaben im Rahmen des Infektionsschutzes erschweren bzw. verhindern. Auch können Diskriminierungserfahrungen in behördlichen und anderen Kontexten zu Misstrauen gegenüber Institutionen führen oder diese verstärken, die für die Umsetzung der Maßnahmen zuständig sind. Um möglichen Vorbehalten entgegenzuwirken und Vertrauen aufzubauen kann es helfen, betroffene Bevölkerungsgruppen zu beteiligen und Vertretungsorganisationen einzubeziehen.

Beteiligung betroffener Bevölkerungsgruppen und Einbezug von Vertretungsorganisationen

Die Kontaktaufnahme zu marginalisierten Bevölkerungsgruppen sowie deren Beteiligung an der Planung und Umsetzung von Maßnahmen kann maßgeblich zur Effektivität von Infektionsschutz- und Präventionsmaßnahmen beitragen. Auch die Evaluation möglicher Bedarfe (Rapid Assessment) sollte unter Beteiligung der betroffenen Personen erfolgen, da sie über die notwendige Lebensweltexpertise verfügen. Vertretungsorganisationen können eine vermittelnde Rolle übernehmen und einen Zugang zu spezifischen Bevölkerungsgruppen schaffen. Auch Sprachmittelnde können eine solche Rolle übernehmen, da sie sowohl mit den Behörden als auch mit den Bevölkerungsgruppen in Kontakt stehen und über Wissen bezüglich ihrer Bedarfe und Sorgen verfügen.

  • Beteiligung betroffener Bevölkerungsgruppen

    • Beteiligung bei Information zu und Umsetzung von Infektionsschutz- und Präventionsmaßnahmen
    • Einsatz als Multiplikatorinnen und Multiplikatoren
    • Einbezug von Schlüsselpersonen wie zum Beispiel zentrale Personen in Kultureinrichtungen, Sportvereinen etc., die Einfluss in bestimmten Communities haben und gut vernetzt sind oder religiös einflussreiche Personen (Pastorinnen und Pastore, Imaminnen und Imame, Pfarrerinnen und Pfarrer)
  • Einbezug der Integrationsbeauftragten der Bezirke

    • Kommunale Integrationsbeauftragte sind mit lokalen Akteurinnen und Akteuren der Stadtteile/Bezirke vernetzt
    • Europabeauftragte können für Fragen bzgl. Bürgerinnen und Bürgern aus dem europäischen Ausland hinzugezogen werden
  • Einbezug von Vertretungsorganisationen

    • Selbstorganisationen, Beratungsstellen und andere zivilgesellschaftliche Organisationen können mit ihrer Expertise unterstützen
    • Beratungsstellen der großen Wohlfahrtsverbände (z.B. Caritas, Arbeiterwohlfahrt (AWO), Diakonie), lokale Beratungsorganisationen rund um die Themen Wohnen, Arbeit und Arbeitsschutz, Bildung, Gesundheit und Antidiskriminierung, sowie Opferberatungsstellen rechter, rassistischer und antisemitischer Gewalt sind häufig vor Ort (Bezirk/Stadtteil) in die Unterstützung der Betroffenen involviert und sollten bei der Kommunikation möglichst miteinbezogen werden

Sprachbarrieren überwinden und Informationsdefizite ausgleichen

Informationsbedarfe und benötigte Sprachen können gemeinsam mit den adressierten Bevölkerungsgruppen sowie mit Vertretungsorganisationen ermittelt werden. Auch sollte ermittelt werden, welche Aktivitäten zur Aufklärung und Prävention es bereits gibt und welche Unterstützungsbedarfe hinsichtlich der Aufklärung und Informationsvermittlung. Das Angebot der Sprachmittlung kann auch die Bildung von Vertrauen unterstützen.

Dies kann folgende konkrete Schritte umfassen:

  • Ermittlung und Berücksichtigung der gesprochenen Sprachen
  • Bei Bedarf Hinzuziehung von Sprachmittlung (vor Ort/telefonisch/Video)
  • Nutzung übersetzter Materialien (z.B. RKI, BZgA, Integrationsbeauftragte)
  • Übersetzung von Materialien in noch nicht vorliegende Sprachen, ggf. durch die BZgA
  • Berücksichtigung der Lesekompetenz und Literalität der Menschen, bei Bedarf mehrsprachige mündliche oder audio-visuelle Formate für Information und Aufklärung anbieten (z.B. mehrsprachige Videos der BZgA)

Antidiskriminierende Kommunikation jederzeit ermöglichen

  • Bei der Kommunikation von Informationen zur Beschreibung der betroffenen Bevölkerungsgruppen in öffentlichen Äußerungen wie Pressemitteilungen oder Interviews ist zu überprüfen, ob sie im Hinblick auf den Infektionsschutz zielführend sind und Aufschluss über notwendige Maßnahmen oder das Infektionsgeschehen geben.
  • Informationen wie z.B. die Nennung von (vermeintlichen) Ethnizitäten der Betroffenen, die keinen Mehrwert für den Infektionsschutz haben, sind zu vermeiden. Sie können Stigmatisierung, Vorurteile und Rassismus reproduzieren und Marginalisierung verstärken. Außerdem können sie irreführend sein, da sie z.B. eine vermeintliche Homogenität von Menschen einer Bevölkerungsgruppe suggerieren.
  • Die Zugehörigkeit zu religiösen oder sozialen Gemeinschaften spielt nur dann eine Rolle, wenn es zu infektionsrelevanten Kontakten im Rahmen der Religionspraktiken oder anderer Aktivitäten gekommen ist, oder Personen sich in religiösen oder institutionellen Einrichtungen (wie z.B. Kirchen, Schulen) aufgehalten haben. Auch kann dies für die Kontaktpersonennachverfolgung oder Identifikation von Schlüsselpersonen und unterstützenden Vertretungs-/Selbstorganisationen relevant sein.
  • Reproduktion von Stereotypen, Vorurteilen und Rassismus sollte sowohl in der Kommunikation im Ausbruchsmanagement, sowie in der Berichterstattung und in der Planung und Umsetzung von Maßnahmen vermieden werden (Do-no-harm-Prinzip).

Kontakt: [email protected]

Literatur

1. Marston, C., A. Renedo, and S. Miles, Community participation is crucial in a pandemic. Lancet, 2020. 395(10238): p. 1676-1678.
2. Pandve, H.T. and S. Kannan, Community Participation–A Way Forward in Fight against COVID-19 Pandemic. Epidemol Int J, 2020. 4(4).
3. Skrip, L.A., et al., Unmet needs and behaviour during the Ebola response in Sierra Leone: a retrospective, mixed-methods analysis of community feedback from the Social Mobilization Action Consortium. The Lancet Planetary Health, 2020. 4(2): p. e74-e85.
4. WHO, Ebola response: What needs to happen in 2015. One year into the Ebola epidemic. 2015.
5. WHO, Erklärung von Alma-Ata. 1978.
6. Benfer, E.A., et al., Health Justice Strategies to Combat the Pandemic: Eliminating Discrimination, Poverty, and Health Inequity During and After COVID-19. Poverty, and Health Inequity During and After COVID-19 (June 2020), 2020.
7. ECDC, Guidanceonthe provision of support formedically and socially vulnerable populations in EU/EEA countries and the United Kingdom during the COVID-19 pandemic. 2020.
8. Prasad, V., B.S. Sri, and R. Gaitonde, Bridging a false dichotomy in the COVID-19 response: a public health approach to the ‘lockdown’ debate. BMJ Global Health, 2020. 5(6): p. e002909.
9. Rights, E.U.A.f.F., Second European Union Minorities and Discrimination Survey. Roma – Selected findings. 2016.
10. Zick, A., B. Küpper, and W. Berghan, Verlorene Mitte - Feindselige Zustände. Rechtsextreme Einstellungen in Deutschland 2018/19. Hg. für die Friedrich-Ebert-Stiftung v. Franziska Schröter. 2019, Bonn: DIETZ.
11. Eklund Karlsson, L., K.C. Ringsberg, and K. Crondahl, Work-integrated learning and health literacy as catalysts for Roma empowerment and social inclusion: A participatory action research. Action Research, 2019. 17(4): p. 549-572.
12. Ahyoud, N., et al., Wer nicht gezählt wird, zählt nicht. Antidiskriminierungs- und Gleichstellungsdaten in der Einwanderungsgesellschaft – eine anwendungsorientierte Einführung. 2018: Berlin.

1 In diesem Papier verstehen wir unter marginalisierten Bevölkerungsgruppen Menschen, die durch wirtschaftliche, soziale, geografische oder andere gesellschaftliche Strukturen an den Rand der Gesellschaft verdrängt und somit marginalisiert sind. Marginalisierung geht mit einem Verlust von Ressourcen, Einflussmöglichkeiten und Status einher, kann auf unterschiedliche Weise erfolgen und unterschiedliche Bevölkerungsgruppen, u.a. auch Minderheiten, betreffen.

2 Die kursive Schrift signalisiert eine Distanzierung zu den Begriffen, da sie Rassismus und Marginalisierung reproduzieren.

Stand: 23.07.2021

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